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宏观深度报告:地方债务四十年沉浮

(2021-04-08 出处:开源证券 )

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  伴随债务压力的不断累积,地方债务逐渐成为影响政策思路、宏观经济、资本市场的重要变量。对地方债务四十年大变迁的系统梳理,或有助于把握宏观形势。   快速城镇化、地方政绩考核等带动下,过去四十多年地方债务持续扩张过去四十多年地方债务的持续扩张,与快速城镇化、地方政绩考核与地方财权事权不平衡等有关。改革开放后,我国进入快速城镇化阶段,带来大规模城市建设等投资需求;而投资权限的逐步下放,使地方政府逐渐主导投资。过去偏重经济增长的政绩考核制度下,地方政府官员有非常强的动力,通过大规模投资推动经济快速增长;而地方财权事权不平衡,使得地方政府需要举债来满足投资需求。   伴随财政金融制度改革,地方举债从隐性到显性;稳增长加码下,地方债务增长一度加快。1979 年仅有8 个县区政府举债,到八十年代,大部分省市已开始举债;1994 年预算法禁止地方政府举债后,城投平台等成为地方政府主要融资主体,其中2008 年后地方债务增长加快、两年时间接近翻倍;2014 年修正后的预算法允许地方政府发行地方债,大规模置换债务等,带动地方显性债务快速增长。   债务持续累积下,隐性债务远高于显性债务,不透明、不平稳、不稳定性凸显伴随债务的持续扩张,地方隐性债务规模已远高于显性债务,偿付压力不断上升。截至2020 年年中,以城投平台带息债务表示的地方隐性债务规模达43.8 万亿元,高于显性债务的23.9 万亿元;两者合计对应的地方杠杆率超67%、债务率接近250%,远超通行警戒线水平。地方债务压力凸显,2020 年,城投债募资注明用于“借新还旧”的比例超过85%,债务付息规模占财政支出占比已超5%。   债务不断累积下,地方隐性债务增长不透明、不平衡、不稳定性等问题加速凸显。   不同于显性债务,地方政府通过城投平台等举债,没有清晰的权责划分、缺少内在约束机制,使得债务增长不透明;同时,地方债务增长不平衡,部分地区债务压力过大、弱资质城投平台增多等,加大尾部风险。此外,城投平台债务短期化加剧,流动性负债占比攀升、城投债1 年以内占比超30%,加大债务不稳定性。   隐性债务化解已成政策重心,当务之急是把风险关进笼子,长期靠改革转型伴随债务风险逐步显现,地方隐性债务化解,已成政策重心,带来的影响不容忽视。随着债务风险加快凸显,近年来地方债务治理明显加强,实行债务“终身追责”等遏制举债冲动,加快推进隐性债务化解;即使在疫情期间,政策托底加码的同时,对防范化解地方债务的要求并未放松。伴随经济回归常态,政策重心回归“调结构”、“防风险”,对隐性债务风险重视度进一步提升、相关措施加强。   地方隐性债务化解,当务之急是把风险关进笼子,避免引发系统性风险;中长期要靠财政金融制度改革和经济转型等。风险加速暴露下,化解债务风险的紧迫性明显上升,当务之急在于推动隐性债务“阳光化”、把风险关进笼子,稳妥化解风险、市场化处置违约;同时,加强隐性债务增量控制、实现政府降杠杆。中长期来看,改革财政金融制度等,从源头“控增量”;加快经济转型以“化存量”。   风险提示:统计数据偏误或遗漏,地方债务风险加速暴露。